RESUMO: O presente artigo tem por escopo levantar algumas questões referentes ao combate ao COVID-19 por parte de Estados e Municípios e até onde o pouvir municipal pode alcançar nas ações diretas de enfrentamento ao vírus, sem que o Administrador Municipal enfrente com ações enérgicas a pandemia.
Palavras Chave: Conduta Vedada, Fraternidade, Município, COVID-19, Liberdade
- INTRODUÇÃO
O planeta assiste de forma atônita os efeitos do vírus denominado COVID-19 sobre a economia, saúde, circulação e até mesmo a saúde mental da população mundial. Orientações diversas acerca do enfrentamento deste vírus são passadas por diversos órgãos e entes – a Organização Mundial de Saúde (OMS), União, Estados e Municípios – cuja a finalidade é realmente o enfrentamento da pandemia. Entretanto, a destinação de verbas emergenciais de apoio para o combate ao COVID-19, popularmente conhecido como CORONAVÍRUS, mostra-se nesse momento bastante politizada e com uma estrutura absolutamente voltada ao populismo.
Com o contágio muito rápido, o CORONAVÍRUS causou uma grande crise política, econômica e, mais especificamente no Brasil, uma crise institucional frente o aumento de casos confirmados do vírus e a diferenciação do seu combate por parte dos estados membros e dos municípios.
Diante da agressividade deste vírus em decorrência dos sintomas que apresentam, há um aumento de demanda de forma significativa do Sistema de Saúde. Sobretudo no que tange ao aumento do uso de leitos de Unidade de Terapia Intensiva (UTI), o que forçou a criação de hospitais de campanha para assegurar uma maior disponibilidade de vagas nessas unidades.
Dessa situação, surge a necessidade de atuação de forma mais intensa e rápida dos entes federados com vistas a luta contra a disseminação descontrolada do vírus.
Os Municípios são os que mais sofrem, por se tratarem de novos entes federados e com baixíssima capacidade financeira para enfrentar este vírus, eis que possuem em sua grande maioria dificuldade financeiras diante da sua formatação na participação nos tributos.
Destarte, o Congresso Nacional aprovou e o Presidente da República sancionou a Lei n°. 13.979, de 6 de fevereiro de 2020, que dispõe sobre as medidas para enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus responsável pelo surto de 2019 onde em seu artigo 4° determina que:
Art. 4º Fica dispensada a licitação para aquisição de bens, serviços e insumos de saúde destinados ao enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus de que trata esta Lei.
§ 1º A dispensa de licitação a que se refere o caput deste artigo é temporária e aplica-se apenas enquanto perdurar a emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus.
§ 2º Todas as contratações ou aquisições realizadas com fulcro nesta Lei serão imediatamente disponibilizadas em sítio oficial específico na rede mundial de computadores (internet), contendo, no que couber, além das informações previstas no § 3º do art. 8º da Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011, o nome do contratado, o número de sua inscrição na Receita Federal do Brasil, o prazo contratual, o valor e o respectivo processo de contratação ou aquisição.
A norma em apreço visa facilitar a compra de matérias-primas, insumos, equipamentos hospitalares com vistas a ampliação da oferta de leitos de UTI a fim de garantir maiores possibilidades de enfrentar o vírus de forma eficiente e com o mínimo de danos possível a população em geral.
Ocorre que esse permissivo legal entra em conflito com outros comandos impositivos constantes na Lei n°. 9.504/97, que trata das condutas vedadas aos ocupantes de mandatos eletivos em ano eleitoral.
Aqui, necessário se faz, para a finalidade que se presta o presente artigo, fazer um corte epistemológico temporal para se chegar ao tempo de hoje e melhor entender os reflexos da Lei n°; 13.979, de 6 de fevereiro de 2020 na legislação eleitoral.
Vamos em frente.
- DA AUTONOMIA FINANCEIRA DO MUNICÍPIO FRENTE AO PACTO FEDERATIVO
Antes mesmo de adentrar na análise semântica e jurídica da autonomia municipal, necessário se faz uma leitura do contexto social do Município dentro da realidade vivida pelos administrados. Tendo como ponto de partida a noção do homos medius sobre o convívio em sociedade.
O homem é por natureza um ser gregário e político (Aristóteles), sendo importante para o seu desenvolvimento completo que se relacione que outros seres da sua mesma espécie. Tendo o privilégio de ser é o único animal dotado de inteligência e que pode ser comunicar através da fala e sinais gráficos, passando o conhecimento para as gerações que se seguem.
No primeiro passo, o ser humano se relaciona com os membros do seu próprio grupo familiar o que se denomina socialização primária. Lá ele encontra um ambiente saudável, às vezes estável e próspero para alcançar os seus próximos objetivos, aprendendo valores fundamentais e condutas básicas de convívio com os demais membros da sociedade que o cerca.
Passado esse primeiro momento o ser humano passa a ter uma noção maior de sua existência e da necessidade de se relacionar com indivíduos do seu corpo social, a fim de inserir-se dentro do grupo e de encaixar-se em sua posição dentro da coletividade.
Neste momento o homem passa a ter a noção de política, de Estado, de País, de Nação. Todos estes conceitos o levam a entender o mundo moderno que o circunda e a distinção entre a atuação da União, Estado-Membro e Município na vida do concidadão.
Este prolegômeno tem a intenção de trazer a lume a noção de que o nacional reside no Município, e que todas as atitudes da administração municipal possuem influência significativa na sua vida. E este será o assunto tratado no decorrer deste tópico, entendendo a forma pela qual a autonomia se deu dentro da história constitucional brasileira, os limites e o alcance desta autonomia, as sanções decorrentes da inobservância desta autonomia, finalizando em suas conclusões a atuação do pouvir municipal dentro do discurso constitucional atual.
Autonomia, segundo o dicionário digital Aurélio, significa i) Faculdade de se governar por si mesmo; ii) Direito ou faculdade de se reger (uma nação) por leis próprias; iii) Liberdade ou independência moral ou intelectual.
No sentido jurídico, autonomia significa a capacidade de auto-organização, autogestão financeira, política, orçamentária, patrimonial e jurídica, bem como a competência para dizer o direito nos casos em que o interesse seja preponderantemente local.
A noção central e inicial do poder municipal (pouvoir municipal) nasceu do conceito de “círculo de eficácia autônomo”. Onde dentro do território municipal, este ente tem a prerrogativa de autoregrar-se, dentro dos limites estabelecidos pelas normas constitucionais
Reconhecidamente foram os franceses os primeiros a tratar do tema da autonomia municipal, sob o manto do pouvoir municipal. Traçando características e distinguindo em duas as espécies de funções, direitos ou competências dos municípios, rascunhando em: i) funções em que os municípios possuem ou exercem em caráter próprio, e se referem a interesses exclusivamente comunitários e; ii) as que lhe são delegadas pelo interesse geral, fixadas por lei, e exercidas na qualidade de mandatários.
Ratificada a paternidade da autoria francesa da autonomia municipal, Paulo Bonavides (2008:349) escreve:
A paternidade francesa da autonomia municipal, a partir obviamente do conceito de pouvir municipal, teve na doutrina seus créditos restaurados contra uma suposta originalidade dos legisladores austríacos, graças a elucidações contidas numa conferencia proferida em Viena, a 8 de fevereiro de 1889, por George Jellinek, e pela primeira vez estampada em 1911, no segundo volume de Discursos e Obras Selecionadas (Ausgewählten Schriften und Reden).
Benjamin Constant, citado por Paulo Bonavides (2008: 348), descreve o modo de obediência dos administrados ao pouvir municipal da seguinte forma:
[…] se os administrados não obedecessem ao referido poder pela força ou pela coação – de que aliás ele é pouco dotado – haveriam de obedecer-lhe por interesse próprio.
A Federação Pura advinda da Carta Constitutiva Estadosunidense trouxe a noção singular de que os Estados-Membros cederiam a sua soberania ao ente central que seria denominado de União, e que lhe restaria à chamada autonomia. Não cabendo a União suprimir esse poder das Vontades Parciais, sob pena da própria quebra do pacto federativo ali firmado.
Indiscutivelmente, na realidade Brasileira o Município possui autonomia. As competências materiais e legislativas encontram-se delineadas e pormenorizadas por todo o corpo do texto Constitucional. Dotando este ente federado de capacidade suficiente para autuar no estrito eixo de competência hermeticamente programado pela Lei Maior.
Durante o auspício da Constituição de 1967, os municípios brasileiros eram regidos pelas Leis Orgânicas editadas pelo Estado-Membro. Daí é que os doutrinadores não reconheciam o Município como parte integrante do pacto federativo.
Ocorria que alguns Estados-Membros não editaram Leis Orgânicas quando deveriam fazer, e, com isso, dada a competência legislativa residual conferida aos Municípios na falta de regulamentação por parte do ente-federado de direto, os Municípios criaram as suas próprias Leis Orgânicas, como aconteceu no Estado do Rio Grande do Sul.
Com o advento da Constituição de 1988 foi colocada uma pá de cal sobre a discussão acerca da auto-organização municipal, e de sua autonomia. O parágrafo único do art. 11 do ADCT conferiu e obrigou aos municípios o poder de criar as suas próprias leis orgânicas seis meses após a promulgação das Constituições Estaduais.
Para tanto, a Câmara Municipal deveria ser votada em dois turnos, com interstício de 10 dias no mínimo e aprovação de 2/3 dos membros da Casa, com promulgação da própria Câmara de Vereadores (dispensada a sanção ou veto). Sempre observando os princípios e normas de observância obrigatórias insertas dentro do corpo normativo da Constituição Federal e Estadual. Formalismo este que confere as Leis Orgânicas um grau de rigidez equiparado a que possui as cartas constitucionais.
Para Carrazza (2006:167) as Leis Orgânicas Municipais possuem um status maior do que as leis ordinárias. Isto porque, a semelhança do que acontece no âmbito federal, as normas daí decorrente são dotadas de maior positividades do que as demais normas do âmbito municipal, e as são subordinantes. Tornando ilegal toda e qualquer lei municipal que com ela for incompatível.
Verdadeiramente, as Leis Orgânicas possuem uma positividade semelhante a das Constituições Estaduais. Isto porque todo o ordenamento jurídico municipal fica condicionado às disposições contidas naquele diploma normativo sob pena de serem inconstitucionais. Esta inconstitucionalidade nasce do próprio poder constituinte concedido aos Estados-Membros no tocante a organização, delimitação de atribuições
A expressão da autonomia administrativa e política municipal encontram-se prevista no art. 18 da CR. Além desse dispositivo constitucional, e, para dar maior efetividade à autonomia municipal, o legislador constituinte inseriu entre os princípios sensíveis da Lei Maior a autonomia municipal.
Para Luiz Alberto David Araújo e Vidal Serrano Nunes Júnior (Araújo e Nunes Júnior: 2009: 297) a autonomia municipal é:
Ademais, a autonomia municipal é tema prestigiado pelo constituinte federal, que a colocou entre os princípios sensíveis, de necessária obediência pelo constituinte decorrente (art. 34, VII, c), e, cuja inobservância implica a decretação de intervenção federal no respectivo Estado-Membro.
Os municípios são, basicamente, regidos pelos artigos 29 e 30 da CR e possui a sua inserção dentro do modelo federativo brasileiro pautado sob o manto do art. 28 da CR, os quais possuem uma densa e pormenorizada lista de atribuições, direitos e competências.
Paulo Bonavides (2008:346) tratando da questão municipal dentro da Constituição dispara as seguintes considerações:
A combinação dos três artigos será doravante a pedra angular de compreensão da autonomia do município, que qualitativamente subiu de degrau com a adição política feita ao todo federativo em cujo arcabouço se aloja. Houve assim inovação de fundo e substância, cuja profundidade se mede pela importância da mudança operada. Essa mudança espanca muitas dúvidas que pairavam no passado tanto nas regiões da doutrina como da jurisprudência, acerca da autonomia municipal e dos seus limites teóricos e objetivos, que, de último, He foram traçados com mais amplitude, generosidade, e precisão.
É válido nesse passo entender que a autonomia municipal não é simplesmente uma sentença vazia dentro do corpo constitucional, posto é defeso ao legislador ordinário promover alterações no sentido de amesquinhar ou abolir os poderes e atribuições municipais, e nem tampouco promover a supressão da autonomia municipal. Trata-se, portanto, de limitação material ao poder constituinte derivado, dada a relevância dada ao tema da autonomia municipal dentro da Lei Maior.
Estando a questão da autonomia municipal dentro do chamado núcleo material irredutível da Constituição, sendo este o posicionamento de Dirley da Cunha Jr (2008:243):
[…] cumpre esclarecer que as limitações materiais não vedam a alteração ou reforma das matérias que visam proteger, mas sim a supressão total ou parcial delas, assegurando seu conteúdo mínimo. Tais limitações consagram na Constituição um núcleo material irredutível, que consiste num núcleo de matérias cujo conteúdo mínimo é irreformável. Isto é, a matéria não está imune a reformas; mas está protegida em seu conteúdo mínimo, que não pode ser reduzido por emenda. Ora, é induvidoso que uma emenda constitucional pode reformar o catálogo dos direitos e garantias fundamentais para acrescer ao texto constitucional novos direitos (por exemplo, o direito social à moradia, que foi acrescentado ao art. 6º pela EC nº 26/2000) e novas garantias (por exemplo, a garantia da razoável duração do processo, que foi inserida como inciso LXXVIII, ao art. 5º pela EC nº 45/2004). A própria lei pode ampliar o conteúdo dos direitos e garantias constitucionais, porém jamais esvaziá-los. Podemos dar o seguinte exemplo: uma lei pode ampliar a garantia constitucional do Júri para, além de sua competência garantida para julgar os crimes dolosos contra a vida, acrescentar outros crimes (como latrocínio, lesão corporal seguida de morte, etc); só não pode a lei, nem emenda constitucional, retirar da competência do Júri os crimes dolosos contra a vida, pois se trata aí de seu conteúdo mínimo, que é imutável.
Ainda sobre o conteúdo dos referidos dispositivos, e também versando sobre a impossibilidade de supressão ou diminuição da autonomia municipal, Carrazza (2006: 160) assim versa:
Portanto, tendo cautela de costear noções secundárias (contestáveis, pois), parece correto sustentar que a autonomia municipal, sob a óptica do Direito, é a faculdade de a pessoa política Município tem de, dentro do círculo de competência pré-traçado pela Constituição, organizar, sem interferências, seu governo e estabelecer, sponte propria, suas normas jurídicas (João Mangabeira).
E conclui com a excelência que lhe é peculiar:
Neste momento, nota-se que a autonomia dos Municípios é insofismável, já que elegem livremente seus Prefeitos e tem um Poder Legislativo capaz de prescrever, por direito próprio, da Constituição, aos quais, de resto, todas as pessoas devem submeter-se.
É uníssono o entendimento de que a autonomia municipal rege por autonomia financeira, autonomia legislativa (com atenção aos comandos contidos na Constituição Federal e Constituição Estadual) e autonomia administrativa.
Frise-se que se não houver autonomia financeira não há de se falar em autonomia, porque sem dinheiro não há independência e nem autonomia. Para tanto arremata Carrazza (2006: 163):
De fato, o Município não poderia ser havido por autônomo, se ele não consentisse gerir o seu, dispor do seu, contratar sobre o seu e gerir a sua vida e seus bens, observando, apenas, os limites constitucionais e legais.
O significado jurídico de autonomia trazido a baila pelo referido autor, firmado na lição de Kelsen, tem como conteúdo as seguintes características essenciais: i) provimento privativo dos cargos governamentais e; ii) competência exclusiva de assuntos de seu peculiar interesse.
Antes mesmo a cristalização desta teoria por Kelsen, noticia Paulo Bonavides (2008: 350) que:
[…] precedido do relatório de Thouret na Comissão da Constituição, onde, em 29 de setembro de 1789, ele declarava, com toda a solenidade, que os municípios tinham sua própria esfera de assuntos privativos e, por conseguinte, se colocavam perante o Estado da mesma forma que os indivíduos na condução de seus negócios particulares. Acrescentava, ao mesmo passo, serem tais assuntos tanto de natureza legislativa como executiva, não podendo ser, pois, resolvidos senão através de órgãos das municipalidades. Tratava-se, segundo Jellinek, da doutrina de um quarto poder no Estado, que não pertence propriamente ao Estado; em suma, formulava-se a doutrina do pouvoir municipal.
Sobreleva dizer que seria inútil conferir ao município autonomia administrativa e política sem dar a este novo ente recursos financeiros e meios para promover a arrecadação de tributos de sua competência a fim promover serviços necessários à população. De olhos para essa situação, o legislador constituinte repetiu a feliz intenção da Constituição de 1946.
Com isso, percebe-se que a autonomia municipal é reconhecida por conta da eleição direta dos seus governantes (Prefeitos), competência legislativa para tratar de assuntos de interesse local tenha sido determinada pelo Legislativo local como forma de reafirmar o próprio pacto federativo e autonomia financeira. Sempre nos limites e matérias compreendidas na Constituição.
São essas as dificuldades dos municípios enfrentadas que diminuem a capacidade do Poder Público Municipal de enfrentar sem apoio da União esta pandemia que se instaurou no planeta, eis que os elevados custos de equipamentos, insumos e demais materiais médicos que são utilizados para o combate ao COVID-19.
- DO PRINCÍPIO DA SOLIDARIEDADE NA ATUAÇÃO DOS PREFEITOS FRENTE A PANDEMIA
Como dito alhures, os Municípios sofrem com dificuldade financeira para arcar com as suas obrigações constitucionais diuturnamente. Em sua grande maioria estão passando por enormes dificuldades financeiras decorrentes de uma distribuição da arrecadação dos tributos desigual e também por conta da inabilidade de alguns governantes na administração da res publica.
O princípio constitucional da solidariedade consta internamente no princípio da fraternidade, direitos de terceira dimensão na construção teórica idealizada pelo polonês Karel Vasak difundida por Norberto Bobbio.
A ideia de solidariedade importa em uma noção de sacrifício de quem tem maiores privilégios em detrimento de quem menos os têm, com vistas a uma concepção altruísta e de empatia com o próximo.
O professor Daniel Sarmento[1] assim escreve sobre o princípio da solidariedade:
Dentre os princípios invocados, estava o princípio da solidariedade, que, além de estar expresso no art. 3º, I, da Constituição Federal, informa ainda o seu art. 195, segundo o qual “a seguridade social será financiada por toda a sociedade”. Se toda a sociedade deve contribuir para a formação do fundo que sustenta o pagamento dos benefícios previdenciários, não há por que excluir os próprios beneficiários desse esforço comum. Daí porque, entendeu a Corte, a questão não podia ser concebida em termos meramente comutativos; deveria ser vista também a partir de critérios distributivos de justiça econômica.
A solidariedade, tal qual estabelece o vocábulo, é um princípio o qual traz a noção de humanidade. Sendo corolário do estado social estabelecido pela Constituição Cidadã, a imposição de uma postura mais condizente com o seu conteúdo e extensão.
Visando realizar um reforço financeiro aos Estados e Municípios, o Congresso Nacional aprovou o Projeto de Lei Complementar n°. 39/2020 que se transformou na Lei Complementar de n°. 173/2020 após a sanção presidencial, que “Estabelece o Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus SARSCoV-2 (Covid-19), altera a Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, e dá outras providências”.
Essa é a construção de um caminho fincado no pacto federativo para propiciar aos estados e municípios maiores condições financeiras de enfrentamento do vírus responsável pela pandemia mundial (COVID-19).
Na referida norma, prevê: i) a suspensão do pagamento de dívidas contratadas entre a união e os demais entes federados (art. 1°, I e II); ii) restruturação das operações de crédito interno e externo junto ao sistema financeiro e instituições multilaterais de crédito (art. 1°, III); iii) entrega de recursos da União, na forma de auxílio financeiro, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, no exercício de 2020 (art. 1°, IV); iv) suspensão da propositura das execuções contra os entes federados até 31 de dezembro de 2020.
Além desses benefícios, a Lei Complementar 173/2020 criou outras possibilidades para minorar o agravamento da situação financeira dos municípios causados pelos efeitos econômicos danosos da pandemia e a redução da arrecadação como uma flexibilização da Lei de Responsabilidade Fiscal em razão da flexibilização de percepção de transferências voluntárias, contratação de operações de crédito, concessão de garantias e contratação entre entes federados.
Todas essas atitudes da União visam única e exclusivamente irrigar verbas por todos os entes federados a fim de dar melhores condições ao enfrentamento do vírus. Esses recursos servem para que os estados e municípios utilizem diretamente no combate ao coronavirus e para auxiliar as famílias em situação de vulnerabilidade geralmente atendidas pelos serviços de assistência social dos municípios.
O que em tempos normais a distribuição de cestas básicas seria um absurdo em ano de eleição, com a pandemia que assola o mundo essa visualização da norma não pode ser tão estanque. Devendo o interprete voltar os olhos para o aspecto da solidariedade e
A Lei n°. 9.504/97 estabelece em seu § 10 do art. 73 que “§ 10. No ano em que se realizar eleição, fica proibida a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior, casos em que o Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua execução financeira e administrativa. (Incluído pela Lei nº 11.300, de 2006)”.
Ou seja, os recursos advindos do reforço financeiro para o enfrentamento do coronavírus pode ser utilizado com as restrições advindas das normas de referência. A exceção em apreço contempla a garantia da utilização das transferências voluntárias da União para os municípios a fim de permitir com que a destinação social dos recursos seja efetivada. Seria um contrassenso da norma não prevê uma excepcionante em casos não previstos e nem esperados, sempre atendendo a fruição regular do direito e evitando o seu abuso.
De certo que os critérios para a aferição da necessidade das famílias em vulnerabilidade social devem ser previamente estabelecidos e bastante claros com relatórios da assistência social municipal, comprovação documental da situação vivida pelos entes familiares e o lapso temporal que o apoio financeiro deverá ser concedido.
O que está acontecendo é a desvirtuamento na aplicação dos recursos advindos do apoio financeiro aos estados e aos municípios para o combate ao COVID-19. Como se pode perceber, recentemente, lastreado em uma investigação do Superior Tribunal de Justiça, a Polícia Federal deflagrou a Operação denominada “Placebo”[2] onde se buscou o combate ao esquema de corrupção envolvendo uma organização social contratada para a instalação de hospitais de campanha e servidores da cúpula do sistema de saúde do Estado do Rio de Janeiro.
Nesse cenário que a as normas que dizem respeito ao bloqueio de condutas tendentes a influenciar o prélio eleitoral (condutas vedadas) importa em uma maior fiscalização na aplicação dos recursos financeiros a fim de que o espírito do § 10° do art. 73 da Lei n°. 9.504/97 não seja uma válvula de escape para legalizar o abuso do poder político e econômico dos prefeitos sujeitos a reeleição.
Sendo, portanto, extremamente razoável a possibilidade de utilização dos recursos para garantir àqueles que tem necessitam ficar em casa a fim de evitar a disseminação do vírus e não possuam uma renda fixa para garantir o seu sustento.
- DO PRINCÍPIO DA MÁXIMA IGUALDADE NA DISPUTA
A promulgação da Constituição Federal estabeleceu o princípio da máxima igualdade na disputa, pois com a impossibilidade de que os ocupantes de cargos no executivo pudessem concorrer a eleição esta garantia constitucional consagrava a isonomia nas eleições para ocupantes de cargos públicos.
Forte na lição de Eneida Desiree Salgado[3]:
A Constituição estabelece como norma estruturante do Direito Eleitoral o princípio constitucional da máxima igualdade entre os candidatos. Essa escolha reflete-se no princípio republicano e na ideia de igualdade construída na Constituição, que impõe uma regulação das campanhas eleitorais, alcançando o controle da propaganda eleitoral, a neutralidade dos poderes públicos, a vedação ao abuso de poder econômico e a imparcialidade dos meios de comunicação. A campanha eleitoral mostra se a eleição é livre e justa.
Este princípio tinha a máxima efetividade até a promulgação Emenda Constitucional de n°. 16, de 4 de junho de 1997, que alterou o sistema político brasileiro permitindo com que os ocupantes de cargos no Poder Executivo pudessem concorrer em um novo pleito consecutivo.
A referida emenda alterou o § 5°. do art. 14, dando a seguinte redação:
§ 5º O Presidente da República, os Governadores de Estado e do Distrito Federal, os Prefeitos e quem os houver sucedido, ou substituído no curso dos mandatos poderão ser reeleitos para um único período subseqüente.
Com vistas a conter o abuso do poder político e econômico dos exercentes de mandatos no Poder Executivo, o legislador infraconstitucional estabeleceu como norma de comportamento as condutas que elegeu serem vedadas em ano de eleição. Tais regras encontram-se prevista nos artigos 73, 74, 75 e 77 da Lei n°. 9.504/97 (lei das eleições).
Para Ângela Cignachi Baeta Neves[4], a modificação da norma fundamental e a vigência da Lei das Eleições, voltou a ter real efetividade o princípio da máxima igualdade na disputa eleitoral, senão perceba:
Com a mudança constitucional, foi atingido o princípio da máxima igualdade, ainda que formal, entre os candidatos, já que, segundo Paulo Peretti Torelly, a impossibilidade de reeleição dos dententores de cargos do Poder Executivo consagrava objetivamente a isonomia entre os candidatos, de modo que a sua permissão impede a eficácia não só desse princípio, mas também de todos aqueles que o asseguram (livre exercício do voto, liberdade de expressão dos candidatos e da opinião pública e igualdade de condições no acesso aos eleitores)
O legislador teve o cuidado de estabelecer critérios para evitar com que aqueles que visam a reeleição não se valham da máquina pública para abusar do poder político de aumentar o acesso ao eleitorado de forma desigual aos demais candidatos.
Em valiosa conclusão, Ângela Cignachi Baeta Neves[5] ensina que:
Tais limitações de conduta vieram com o objetivo de resgatar, na medida do possível, um maior equilíbrio entre os candidatos e a igualdade de oportunidades tão anunciada entre os candidatos e o atual detentor do mandato e os outros concorrentes na disputa pela Chefia do Poder Executivo, assim como buscar uma neutralidade dos poderes públicos nas campanhas eleitorais.
A limitação a atuação dos Chefes dos Poderes Executivo é premente porque não há previsão para a desincompatibilização, o que já é uma disparidade entre os candidatos que estão exercendo o mandato eletivo vez que os atos do Poder Executivo trazem significativa plataforma eleitoral.
A inelegibilidade decorrente da incompatibilização é de natureza absoluta e restou mitigada com a técnica de interpretação conforme a Constituição dada pelo Supremo Tribunal Federal, cujo entendimentos se exteriorizou no julgamento da ADI 1.805/DF, ementa da lavra do Min. Neri da Silveira[6] merece transcrição:
Não se tratando, no § 5º do art. 14 da Constituição, na redação dada pela Emenda Constitucional nº 16/1997, de caso de inelegibilidade, mas, sim, de hipótese em que se estipula ser possível a elegibilidade dos Chefes dos Poderes Executivos, federal, estadual, distrital, municipal e dos que os hajam sucedido ou substituído no curso dos mandatos, para o mesmo cargo, para um período subseqüente, não cabe exigir-lhes desincompatibilização para concorrer ao segundo mandato, assim constitucionalmente autorizado.
Essa prática antirrepublicana é danosa ao desenvolvimento da democracia, cujo pilar se pauta no voto livre e consciente. O sufrágio universal é marca das constituições democráticas do Século XX, apesar da permanência dos efeitos aristocráticos e desiguais das eleições.
Com isso, a criação das normas proibitivas de condutas administrativas de repercussão eleitoral tem o condão de dar maior equilíbrio na disputa eleitoral e com respeito ao princípio constitucional da máxima igualdade na disputa eleitoral.
- DAS CONDUTAS VEDADAS
Por muitos anos as eleições não tinham uma lisura no seu desenvolvimento e, muitas vezes, o resultado não exprimia realmente a vontade dos eleitores. Sobretudo no norte e nordeste brasileiro, onde imperava a cultura do coronelismo.
Nessa época, as eleições eram fraudadas com uma maior facilidade pois o cenário temporal havia a imposição do candidato da preferência dos coronéis para as pessoas que lidavam com o trabalho das fazendas, muitas vezes por conta da gratidão dos seus funcionários com as vantagens que os seus patrões lhe davam ou pela força.
Os coronéis detinham um poder significativo no resultado das urnas, pois eram os que detinham o poder perante os trabalhadores rurais de seu latifúndio.
Em seu livro saudoso professor Victor Nunes Leal[7], traduz a relação de dominação entre os coronéis do nordeste e os seus empregados:
Se ainda não temos numerosas classes médias nas cidades do interior, muito menos no campo, onde os proprietários ou posseiros de ínfimas glebas, os “colonos” ou parceiros e mesmo pequenos sitiantes estão pouco acima do trabalhador assalariado, pois eles próprios frequentemente trabalham sob salário. Ali o binômio ainda é geralmente representado pelo senhor da terra e seus dependentes.
Completamente analfabeto, ou quase, sem assistência médica, não lendo jornais nem revistas, nas quais se limita a ver as figuras, o trabalhador rural, a não ser em casos esporádicos, tem o patrão na conta de benfeitor. E é dele, na verdade, que recebe os únicos favores que sua obscura existência conhece. Em sua situação, seria ilusório pretender que esse novo pária tivesse consciência do seu direito a uma vida melhor e lutasse por ele com independência cívica. O lógico é o que presenciamos: no plano político, ele luta com o “coronel” e pelo “coronel”. Aí estão os votos de cabresto, que resultam, em grande parte, da nossa organização econômica rural.
Com a evolução social, hoje o voto de cabresto não tem a mesma força como outrora nos idos do Século XX. Entretanto, ainda grande parte da população, sobretudo no norte e nordeste, troca o seu sagrado direito de escolha dos seus governantes por vantagens e benesses. E, com isso, ocasiona a distopia fomentada por parte significativa dos políticos com vistas a manter o seu reduto eleitoral forte e conseguir perdurar no poder.
A recente história do Brasil de desonestidade no jogo político-eleitoral é um fator determinante para o seu resultado atrelado a ineficiência da justiça eleitoral – entenda-se ineficiência em razão da demora para o julgamento dos processos eleitorais[8] que muitas vezes perpassam mandatos sem um fim beneficiando sempre quem está no poder– para combater os desmandos praticados e da legislação.
Com efeito, a Lei n°. 9.504/97 tentou mudar esse paradigma e atender ao princípio constitucional tratado no tópico anterior (princípio da máxima igualdade na disputa eleitoral) com a regulamentação de condutas abusivas por parte dos exercentes de mandato, cargo, emprego ou funções públicas no ano eleitoral, face a inexistência de previsão para a desincompatibilização dada a interpretação dada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI 1.805/DF.
Ou seja, como dito acima os destinatários da norma em apreço são aqueles previstos no § 1° do art. 73, a saber: “§ 1º Reputa-se agente público, para os efeitos deste artigo, quem exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nos órgãos ou entidades da administração pública direta, indireta, ou fundacional”.
É uma realidade que a prática odiosa de corrupção e desvios de verbas públicas ainda é bastante presente no meio político brasileiro, ainda mais em momentos como este em que vivemos onde a necessidade de atuação do Estado é bastante salutar para o enfrentamento de um inimigo invisível, cruel e letal. Devendo, o Poder Público atuar de forma a minimizar os danos e evitar a proliferação do vírus.
Como dito no item 3, a prática antirrepublicana de angariar votos decorrentes de atividade administrativa típica (inauguração obras públicas, nomear ou contratar servidores públicos, prestação privilegiada de serviço de saúde e etc…) é corriqueira durante as eleições e não raras vezes nos deparamos na justiça eleitoral com representações fundadas no art. 73 e seguintes da Lei n. 9.504/97 com o intuito de imbricar nos autores das referidas condutas as sanções de cassação de registro de candidatura, diploma e/ou mandato.
É cediço que o procedimento estabelecido para a apuração e aplicações das sanções decorrente da prática de condutas vedadas é o previsto no art. 22 da Lei Complementar 64/90, o qual trata do rito sumário e como consequências as repercussões constantes no art. 22, XIV da Lei Complementar n°. 64/90.
Não se pode perder de mira que o direito eleitoral em sua esfera civil é eminentemente sancionador, o que ocasiona a necessidade de aplicação dos direitos fundamentais do processo de forma muito mais sensível do que quando se trata de direitos disponíveis.
Portanto, a exceção prevista no § 10° do art. 73 da Lei n°. 9.504/97 permite a utilização de verbas advindas de transferências voluntárias para solucionar situações que exijam uma atividade urgente, proeminente e específica do Poder Público Municipal, como no caso do combate ao coronavirus. Pensamos também que uma forma de reduzir o potencial de captação política advinda do enfrentamento da pandemia por parte dos administradores públicos deve se ter o disparo que as ações advém de um fato extraordinário em que o Poder Central (união) teve a necessidade de aumentar as transferências voluntárias de recursos com vistas a reduzir a proliferação do vírus e que estes atos partem de uma estratégia nacional de combate.
A capitalização política dessas ações possui uma linha ténue entre a legalidade e ilegalidade, eis que entre o abuso e a conformidade da lei implica em uma estratégia política de disseminação das ações governamentais.
- CONCLUSÕES
Por todo o exposto, percebe-se que o enfrentamento ao COVID-19 deve ser uma realidade imposta às três esferas de governo de forma sinérgica, a fim de minimizar os danos causados pela proliferação do vírus e um achatamento da curva de contaminação para evitar um colapso no sistema de saúde.
Para tanto, imantado com o espírito de fraternidade e solidariedade previsto na Constituição Federal, os ocupantes do Poder Executivo devem de forma concatenada e sistemática oferecer meios e vias para que os cidadãos sintam de forma menos gravosa o despencar da economia frente a redução da capacidade de trabalho de todos. Sendo o auxílio emergencial aos estados e municípios uma forma minimizar a baixa arrecadação dos entes federados frente a crise econômica que se instaurou como consequência da pandemia do COVID-19.
Os maus políticos, que são minoria, maculam a reputação da classe. E isso se reflete na opinião pública quanto a imagem dos candidatos que sempre são adjetivados como desonestos e ímprobos. Não raras vezes vemos operações da Polícia Federal decorrente de investigações de corrupção e desvio de verbas públicas nos noticiários, o que causa um sentimento de escárnio, descrédito e desinteresse na política.
Sabe-se que o município é um ente federado sui generis, eis que foi alçado a participar do pacto federativo por uma decisão política do Legislador Constituinte e com a outorga para si de uma pseudo autonomia. Isso porque ainda possuímos uma divisão do produto da arrecadação desigual frente aos estados e da união.
Como dito alhures, a história recente do país demonstra que a corrupção permeou as eleições de forma significativa, tanto no seu desenvolvimento quanto no seu resultado com a imposição de votos por parte dos coronéis, compra de votos e corrupção. Com o resultado das eleições não necessariamente exprimindo a vontade do eleitor. A Emenda Constitucional 16/97 criou o instituto no direito brasileiro da reeleição, daí surgindo a necessidade de criação meios e mecanismos para equilibrar a grande distância entre os ocupantes de cargos no Poder Executivos e seus opositores.
A utilização das verbas decorrentes do auxílio emergencial aos municípios é extremamente necessária face a incapacidade financeira enfrentada pela maioria dos municípios, mas penso que esse auxílio deve somente atender as necessidades básicas como utilização de verbas para a manutenção dos programas, folha de salário e atividades essenciais desempenhadas diretamente pelas Prefeituras.
Concluindo-se, portanto, que o combate ao coronavirus se inclui nessas atividades essenciais e cuja fiscalização deve ser deflagrada desde o recebimento da verba, permeando pelas dispensas de licitações e culminando nos processos de pagamentos. Com vistas ao exercício da atividade administrativa sem repercussão eleitoral direta.
[1] SARMENTO, Daniel; SOUZA NETO, Cláudio Pereira de. Direito constitucional: teoria, história e métodos de trabalho. 2. ed., 3. reimp. Belo Horizonte: Fórum, 2012. P. 381.
[2] < http://www.pf.gov.br/imprensa/noticias/2020/05-noticias-de-maio/policia-federal-deflagra-a-operacao-placebo-para-apurar-indicios-de-desvios-de-recuros-publicos > acessado em 05/06/2020.
[3] SALGADO, Eneida Desiree. Princípios Constitucionais Estruturantes do Direito Eleitoral. Tese (Doutorado em Direito do Estado) – Faculdade de Direito, Universidade Federal do Paraná, Paraná, 2010. P. 247.
[4] Transparencia Eleitoral / Ana Flávia Messa, José Francisco Siqueira Neto, Susana Mesquita Barbosa (coords.) – São Paulo: Saraiva. 2015. Das Condutas Vedadas em Campanhas Eleitorais. – Autora: Ângela Cignachi Baeta Neves P. 240.
[5] Op. cit. p.240
[6] DJU. Publicado dia 14/11/2003. ADI 1.805/DF.
[7] NUNES LEAL, Victor. Coronelismo, Enxada e Voto – o município e o regime representativo no Brasil. 7ª Ed. São Paulo: Companhia das Letras, 2012. P.24-25.
[8] Sobre o tema, interessante posição do professor Antonio do Passo Cabral Cabral em Normas Fundamentals I coordenadores, Fredie Didier jr. [et al.]. – Salvador : juspodivm, 2016. P. 77 que discorre: “Em verdade, a demora na solução do litígio impõe a todos os litigantes um prejuízo: autor e réu perdem simultaneamente em razão do prolongamento injustificado da lide. Trata-se de um dano que não decorre da derrota em relação a pretensão deduzida, mas um “dano marginal”, na feliz expressão que foi popularizada na doutrina italiana por Enrico Finzi. O dano marginal e aquele que sofrem os litigantes em razão de deficiências na tramitação dos processos, e esta demora afeta a ambos, autor e réu, vencedor e vencido. Claro que, como nota a doutrina, muitas vezes a dilação excessiva do processo interessa a uma das partes; e é certo que o efeito deletério da demora no processo e muito maior para o vencedor (aquele que tem razão e, ao final, e proclamado como sendo titular do direito até então meramente afirmado) do que para o vencido. No entanto, também este e atingido pela demora injustificada”.
Por Rafael Henrique de Andrade Cezar dos Santos, advogado, sócio do escritório Almeida, Cezar & Campos Advogados Associados, Especialista em Direito Eleitoral e Municipal pela Fundação Faculdade de Direito da Bahia (2009). Especialista em Sistemas Penales, Complience y Corrupción pela Universidade de Salamanca/ES (2015). Diretor da ABA Salvador/BA.